特色小鎮普遍缺乏綠色發展規劃 專家建議引入PPP合作模式
2016年7月住房和城鄉建設部、國家發展改革委、財政部共同在全國范圍啟動特色小鎮培育工作以來,各地積極性非常高,"特色小鎮"成為一個熱詞。
1 引言
2016年7月住房和城鄉建設部、國家發展改革委、財政部共同在全國范圍啟動特色小鎮培育工作以來，各地積極性非常高，"特色小鎮"成為一個熱詞。最 近在黑龍江省漠河縣舉辦的東北亞綠色發展(漠河)論壇上，專家學者們及企業界人士結合被首批命名的127個特色小鎮之一的漠河縣北極鎮建設實際情況，深入 分析了當前特色小鎮建設與綠色發展中存在的主要問題，并提出相關建議。
特色小鎮并不是一般意義上的行政區劃單元上的小鎮，也不是產業園區，它“非鎮非區”，而是一個技術、產業和社區的集聚平臺：按照創新、協調、綠色、開 放、共享發展理念，融合產業、文化、旅游、社區功能于一體。特色小鎮作為國家供給側結構性改革的探索，它既不是建制鎮、工業園區、經濟開發區、旅游區，又 不是上述四者功能的簡單疊加。從根本上來說，特色小鎮是經濟轉型升級的新形態。特色小鎮在建設過程中，投融資模式及后續的運營管理方式，都不同程度的影響 了特色小鎮的建設。而融資約束是特色小鎮建設的最大障礙。
2 特色小鎮存在的問題
2.1制度設計層面
2.1.1 缺乏系統規劃和有效集成
特色小鎮建設和綠色發展是一項長期的復雜系統工程，需要加強頂層設計與科學指導。目前包括很多被命名的特色小鎮在內普遍缺乏整體上的規劃及與之相關的 技術方法體系的確立。比如，北極鎮應結合大興安嶺區域的森林、冰雪、濕地、林下有機食品特點確定分區發展戰略，明確各區分階段實施方案與目標，但是目前在 這方面做得還不夠。
2.12 制度體系尚未建立
以漠河縣北極鎮為例，周邊主要是林區，但是現代化的林業管理體系有待完善，林業、水利、環保、住建、農業、經信、園林、文廣、旅游等部門的信息共享和 聯合管理到目前還缺乏統一的協調機制。此外，生態保護的考核監督與獎懲機制不健全，缺少配套機制。現有管理制度缺乏對森林濕地生態保護的獎勵、森林生態補 償、責任監督等制度的明確規定。
2.2 投融資渠道層面
2.2.1 投融資渠道不夠暢通
專家分析認為，在國家政策和一定量資金的扶持下，目前各地的積極性很高，但也存在一些盲目性，有為爭取政策和資金支持一哄而上的傾向。
作為特色小鎮建設決定因素的投融資渠道，目前主要存在幾個方面問題。
首先，傳統政府職能角色多樣，承擔著投資、項目建設、后期經營維護等多種功能。在基礎設施建設中，這一方面導致了極高的成本，另一方面也使得整體運營 效率低下。更重要的是，當前特色小鎮建設和綠色發展資金缺乏，需要引入PPP合作模式緩解政府財政支付的壓力，借助社會資本的市場發現和價值創造能力。
其次，融資種類上，金融工具繁多，如產業基金、債券融資、銀行融資、資管計劃等等，以及包括資產證券化、融資租賃等在內的其他融資工具等，不僅種類 多，而且常常需要組合使用。但當前我國金融業仍處于分業經營，相關人才缺乏，發展和依托專門的融資機構和咨詢機構是必由之路。
再者，特色小鎮建設和綠色發展所涉及的項目多為非經營性項目，沒有穩定的現金流，且項目投資規模大、周期長，回報率低，資金保障比較困難，目前的市場開放度不高，體制、機制性的障礙還比較嚴重，融資渠道狹窄、方式單一。
2.2.2 建設仍面臨困境
建設特色小鎮需要具備的要素包括人口達到一定規模、區位優勢明顯、經濟發展潛力大、服務功能較完善、規劃管理水平較高、科技創新能力較強，目前主要是政府主導、企業運營，面臨的困境表現在：
一是"馬太效應"。發展條件好的地方大家搶著干，發展基礎差的地方沒有資金愿意進入；
二是政府資金無法發揮"小馬拉大車"的作用，政府有限資金成為"半拉子"工程，或者建成之后疏于管理和運營；
三是示范工程成為"盆景"和形象工程，造成公共資金分配的事實不公；
四是政府優惠政策惡性競爭，或政府優惠政策不痛不癢。
3 特色小鎮應用PPP融資模式的必要性和可行性
3.1應用PPP融資模式的必要性
3.1.1 減輕財政壓力，開拓融資渠道
根據《住房城鄉建設部國家發展改革委財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知》，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿 物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。以政府和社會資本合作為基本特征的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌 補特色小鎮資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮建設過程中各級探索引入PPP模式，解決特色小鎮資金不足的問題。
3.12 降低和分散風險
在特色小鎮建設中采用PPP模式，政府和社會資本通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分，這有利降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率和效益。
一方面，政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業參與特色小鎮的建設，參與的企業一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮建設的整體風險控制能力；
另一方面，PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術和管理經驗，對項目本身的相關風險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風險。
另外，在特色小鎮建設的開始階段，政府可以承擔較多的項目風險，而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮的項目完工，社會資本參與特色小鎮的經營，承 擔相應風險。這樣政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率。
3.13 擴大社會資本的投資領域
在特色小鎮建設中引入PPP模式，不僅有利于緩解政府財政壓力，對民營企業的發展和完善也有利，具體可以從三個方面來體現：
第一，PPP模式可以作為特色小鎮建設的一種穩定的投資渠道，獲得經濟利益。特色小鎮建立的初衷就是為了打造一個產業平臺，未來像美國的硅谷一樣形成一個產業集群，這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。
第二，在PPP模式下，社會資本通過投資特色小鎮，除了可以獲得直接的經濟利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮的商業設施和公共服務設施的日常經營和管理，獲得較為合理的經營性收入。
第三，在PPP模式下，社會資本參與特色小鎮建設，可以提高特色小鎮的建設效率，提高政府資本的投資效率，拉動區域的經濟發展和投資需求，有助于提升整個社會的資本投資回報率，還有吸引更多的人才參與到區域的經濟建設中去。
3.2 應用PPP融資模式的可行性
3.2.1良好的運作基礎
PPP模式的核心在于政府和社會資本的優勢合作，實現雙方“共贏”的合作目標。PPP模式在中國經過多年發展，積累了許多寶貴的經驗。從90年代至 今，PPP模式的在各個領域得到了廣泛運用。去年自發改委和財政部對于PPP項目，搭建PPP項目的推介平臺以來，中國的PPP項目規模已達13.77億 元。地方政府的持續財政壓力驅動下，PPP項目的融資功能對于緩解地方的債務壓力比較明顯，深得各級政府的推崇。
3.2.2有利的政策導向
特色小鎮作為一個按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，融合產業、文化、旅游、社區功能于一體的產業平臺。中央和各級政府都不遺余力的給予政策支持。
住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部（簡稱“三部委”）聯合發出《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》[2016]147號，提出即日起在全國范圍內開展特色小鎮培育工作。
浙江省政府出臺《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（浙政發〔2015〕8號），明確了特色小鎮規劃建設的總體要求、創建程序、政策措施、組織領導等內容。
廣州目前已編制了《關于加快特色小鎮規劃建設的實施意見》，計劃先期創建30個市級特色小鎮，為其提供用地扶持、資金扶持、產業扶持和人才支持。
《福建省人民政府關于開展特色小鎮規劃建設的指導意見》明確在未來3—5年的培育創建，建成一批產業特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、創業創新活力迸發、生態環境優美、多種功能融合的特色小鎮。
這一系列的政策為特色小鎮建設廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。